创新省管水运项目建设筹融资模式

省为加快推进内河水运发展,特别是进一步拓展水运筹融资渠道,破解水运资金不足的瓶颈制约,于2013年10月,省政府以湘江公司为基础成立水运投。明确水运投的职责:一是承担航电枢纽、高等级航道及船闸等重大水上项目的建设和运营;二是发挥省级水运筹融资平台的功能,为水运发展筹集建设资金。为此,省财政为该公司累计注入注册资本金约17亿元。2020年6月,落实国家清理政府性融资平台要求,省水运投转为省管企业,失去发挥水运筹融资平台功能。省水运投转企后进一步与省水利整合组建省湘水集团。省湘水集团资产总额211亿元,净资产154亿元,资产负债率26.8%。

一直以来,省管水运项目由省湘水集团(原湘水投)负责建设和运营。在省交通运输厅组织完成项目前期工作后,直接交由省湘水集团承接建设。省湘水集团组建项目公司充当项目业主,通过招标确定施工队伍,具体组织项目实施。

省管水运项目主要包括省管航道、船闸、航电枢纽等。筹资方案:1)省承担了省管水运项目所需绝大部分建设资金的筹措,主要是争取国家资金支持和省财政资金投入;2)航电枢纽等具有发电收益的项目,以项目为单位进行部分融资(主要是银行贷款);3)因国省资金有限,在项目实际实施过程中,省湘水集团自行筹集了部分资金。“十三五”期,省湘水集团完成航道等省管项目投资约45亿元,其中:国省补助37.4亿元,企业筹资7.6亿元。

为探索水运建设项目筹融资新模式,有效破解全省水运建设资金筹措难题,保障“十四五”水运规划顺利实施落地,全面推动交通基础设施高质量发展。湖南省积极拓宽筹融资渠道,创新筹融资方式。

(一)在选择程序上有必要进一步规范。省湘水集团由原平台公司改革为企业,成为市场主体。如继续将省负责主要出资责任的水运项目直接交由省湘水集团负责建设,有违公平。

(二)未体现效率优先、资源优化原则。“十四五”规划水运总投资达500亿元,落实防范化解政府性债务风险要求,水运建设面临巨大筹资压力。省湘水集团作为目前省管水运项目唯一建设主体,缺乏必要的市场竞争机制和压力,主动筹融资动力不足;良好银行信用评级和超低负债未发挥促进水运建设的效能,造成资源沉淀和浪费。

(三)不利于激发市场投资水运的潜力。资金来源的单一性造成市场资源流失,各类社会资本缺乏参与水运投资建设的途径,不利于从严控制工程造价,降低建设成本,也难以适应水运加快发展带来的队伍和技术力量需要。

为加快水运建设补齐发展短板,建议我省高等级航道建设加快引入竞争机制,从原来主要由政府出资并直接委托湘水集团建设,转向逐步通过市场竞争确定建设主体和筹集部分建设资金,发挥其资源要素方面的优势为我省水运跨跃式发展做贡献。

因中央“十四五”水运补助政策,中部地区内河高等级航道及公共基础设施中央资金补助标准为工程费用的85%(一般约为总投资的60%),但同时规定通航设施中央资金补助额度不超过资本金的50%。按以上政策规定,如采取公开招标选择投资人,则部补助上限为总投资的49%(资本金按总投资99%的极端情况测算),争取国家补助金额将大幅度减少,不利于水运项目落地实施,因此,我厅未将水运项目按经营性项目进行公开招标,而是因情施策采取竞争性方式选择实施主体,既用好用足国家补助政策,又切合实际引入市场竞争降低省财政补助。

(一)争取政策、稳住大盘。水运建设基础性、公益性特征明显,主要靠国省资金投入,特别在“十四五”期,国家进一步加大了资金支持力度,因此,任何筹融资方式的创新都必须以稳住中央补助资金主渠道为前提,尽力争取中央补助资金最大支持,以确保“十四五”期水运项目规划全面落地实施。

(二)科学测算、准确研判。结合船闸收取船舶过闸费政策,科学测算项目的船舶过闸费、发电收入、施工利润、砂石资源等各项收益,准确研判市场预期。

(三)区分情况、分类施策。梳理省管水运项目情况,进行分类施策,各措并举。即:一是对纯公益性项目,可直接委托或竞争性磋商方式;二是对有收益的项目(如新建船闸、航电枢纽),采取竞争性磋商等方式;三是对纯公益性项目和有收益项目进行打捆项目,根据建设投入和收费效益测算,视市场反馈情况采取直接委托或竞争性磋商等方式。

(四)引入竞争、拓宽渠道。在一定范围内公开拟定洽谈项目名单,通过竞争性谈判确定实施主体,进一步拓宽水运项目筹融资渠道。

(五)建养并重、一体运营。针对有收益的项目,投资人在项目运营期应对项目建设范围内的航道(主要是船闸)进行养护,确保航道安全畅通。

(一)制定出台船舶过闸费政策。借鉴外省成熟做法,我厅与省相关部门充分调研,反复研究拟订了《湖南省内河航道新(改扩)建船闸收取船舶过闸实施方案》,实施方案已于2021年12月呈报省政府常务会议审议顺利通过。船闸费政策的出台开启引入市场机制,推进水运建设的发展之门,为航道建设投融资创造了条件。

(二)签订5个省管水运项目筹资协议。根据中央补助政策规定,充分考虑船舶过闸费、发电收入、施工利润、砂石资源等各项收益,我厅在进行科学合理财务测算基础上,研究提出切实可行的投融资方案,经与省水运建设投资集团有限公司多次沟通协商,于6月28日两方就澧水石门至澧县、沅水洪江至辰溪以及湘江永州至衡阳一、二、三期等5个省管水运项目签订了《筹资建设管理协议》,明确省与企业权利和义务,约定由省水运投负责以上5个项目建设资金22亿元,占总投资的20%,切实减低了省财政资金筹资压力。

(一)研究并推进省管水运筹融资试点项目。对“十四五”期未开工的9个省管水运项目进行充分研究,结合投融资结构、预计经营收入、运营成本等条件,开展综合收益测算,以确定筹融资试点项目。经初步测算,9个项目总投资约217.1亿元,预计可获中央补助资金106.6亿元,在省财政补助资金38亿元后,可筹融资72.5万元;如采取项目收益“肥瘦搭配,打捆实施”情况下,保证资本金收益率4.9%后,可进一步降低省财政补助资金至29.9亿元。

(二)做好试点项目竞争性磋商准备工作。目前,我处已向社会推介项目,充分了解市场投资意愿,研究提出试点项目采用竞争性磋商方式选择实施主体实施方案,编制竞争性方式相关协议文件,争取在11月底前,完成开工2个项目工程实施主体竞争性磋商并签订投融资协议,确保项目如期开工。

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